招政办发〔2018〕17号
各镇人民政府，各街道办事处，经济技术开发区管委，滨海科技产业园管委，市政府有关部门、集团公司，驻招有关单位：
《招远市“十三五”深化医药卫生体制改革规划》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
招远市人民政府办公室
2018年7月23日
招远市“十三五”深化医药卫生体制改革规划
为全面深化医药卫生体制改革，推进“健康招远”建设，根据《国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》（国发〔2016〕78号）、《山东省人民政府关于印发山东省“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》（鲁政发〔2017〕40号）和《烟台市人民政府办公室关于印发烟台市“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》（烟政办发〔2018〕14号）及我市有关专项规划，制定本规划。
一、总体要求
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，以实现人人享有基本医疗卫生服务为宗旨，以公平可及、群众受益为出发点和落脚点，坚持保基本、强基层、建机制，坚持管办分开、政事分开、医药分开、营利性和非营利性分开，统筹推进医疗、医保、医药“三医”联动，努力构建更加公平、更加高效、更可持续的基本医疗卫生制度。
（二）基本原则。
1.坚持统筹推进、突出重点。统筹推进“三医”联动，着力在建立现代医院管理制度、提高医务人员积极性、分级诊疗制度建设等方面取得新突破，提升人民群众获得感。
2.坚持问题导向、完善制度。着力解决体制机制和深层次的矛盾难题，建立健全稳定长效、规范有序的改革运行新机制，满足人民群众多层次、多元化医疗卫生服务需求。
3.坚持探索创新、示范引领。发扬基层首创精神，要大胆探索、锐意创新，充分吸收借鉴、总结推广先进县市医改经验和成熟做法，突破政策障碍和利益藩篱，推动全市医改不断取得新成效。
（三）主要目标。到2020年，普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较健全的医疗保障体系、比较规范的药品供应保障体系和综合监管体系、比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，基本建成覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，全市居民人均期望寿命达到79岁以上，孕产妇死亡率、婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率分别控制在10/10万、4‰和5‰以下，个人卫生支出占卫生总费用的比重下降到28%左右。
二、重点任务
（一）建立科学合理的分级诊疗制度
1.明确各级医疗卫生机构服务功能。县级综合、中医、妇幼保健机构以常见病、多发病诊疗为主，负责急危重症患者抢救和疑难复杂疾病向上转诊。基层医疗卫生机构以提供全科医疗服务为主，当好健康“守门人” ,着重提升急诊抢救、二级以下常规手术、正常分娩、高危孕产妇初筛、儿科、传染病、精神疾病、老年病、中医、康复等医疗服务能力。严格控制公立医院不符合功能定位的规模扩张。
2.推进医疗联合体建设。以资源共享、人才下沉、技术协作为重点，加快推进医疗联合体建设。县级医疗机构要与城市三级医院建立医疗联合体，县域内要以县级医院为龙头，与乡镇卫生院建设医疗共同体，并强化乡镇卫生院和村卫生室一体化管理。完善双向转诊机制，以畅通向下转诊为重点，建立绿色通道，形成相对稳定、紧密衔接的双向转诊渠道。鼓励上级医院出具治疗方案，在下级医院或基层医疗卫生机构治疗。建立完善医保调控机制，医疗联合体内符合规定的转诊病人简化转诊、报销手续，连续计算起付线。对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费、单病种付费等多种付费方式。
推进中医医疗联合体建设，探索中医分级诊疗模式。充分发挥中医医疗联合体作用,市中医医院以资源共享和人才下沉为导向，推进城乡对口支援工作,促进优质中医医疗资源下沉，不断提升基层服务能力。推进中医药参与家庭医生签约服务，鼓励市中医医院中医类别医师下沉基层牵头或参加签约团队。
3.提升基层医疗卫生服务能力。加快乡镇卫生院、社区卫生服务机构和村卫生室标准化建设，确保2020年达标率95%以上。落实基层医疗卫生机构用人和分配自主权，优先保障基层医疗卫生机构用编进人需求，允许基层医疗卫生机构在核定的收支结余中提取职工福利基金和奖励基金。探索建立基层全科医生津补贴制度，加大全科医生绩效工资分配倾斜力度，提高全科医生工资待遇水平。完善卫生专业技术人员职称评审办法，增加基层医疗卫生机构中、高级岗位比例，拓宽医务人员职业发展空间。加强基层医疗卫生人才队伍建设，实施乡镇卫生院全科医生特设岗位计划，推行“3+2”全科医生定向培养，实现每万名城市居民拥有2名以上全科医生、每个乡镇卫生院拥有1名以上全科医生。探索推行基层卫生技术人员“县管乡用、乡管村用”管理模式。引导公立医院在职或退休主治以上医师到基层医疗卫生机构执业或开设工作室。加快推进乡村医生队伍向执业（助理）医师转化。
4.全面推行家庭医生签约服务。结合签约服务内容和服务对象，制定种类合理、适合不同人群、不同病种的基础服务包和层次分明、特色突出的差异化、个性化服务包，签约服务优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等人群，以及高血压、糖尿病、冠心病、脑卒中、结核病和精神障碍患者等。建立完善签约服务收付费、绩效考核、激励机制等制度和政策。到2020年，力争将签约服务扩大到全人群，形成长期稳定的契约服务关系，基本实现家庭医生签约服务全覆盖。
（二）建立科学有效的现代医院管理制度
1.完善公立医院管理体制。坚持政事分开、政资分开、管办分开，充分发挥公立医院管理委员会及其办事机构职责，研究制定公立医院发展规划、财政投入规划、大型基本建设投资、大型医疗设备购置等重大事项，协调解决公立医院改革发展中的重大问题。建立健全公立医院法人治理结构，组建公立医院理事会，依法制订医院章程，行使重大事项决策权，落实医院独立法人地位和内部人事管理、机构设置、收入分配、年度预算执行等自主权。完善公立医院全面预算管理、成本核算、财务报告、总会计师、第三方审计和信息公开制度。稳步推进公立医院去行政化改革。
2.建立规范高效的运行机制。公立医院全部取消药品加成（中药饮片除外），通过合理调整医疗服务价格、加大政府投入、改革医保支付方式、降低医院运行成本等手段建立科学合理的补偿机制。逐步建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格动态调整机制，降低药品、医用耗材和大型医用设备检查治疗和检验等价格，重点提高诊疗、手术、康复、护理、中医等体现医务人员技术劳务价值的项目价格，加强分类指导，理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系。放开特需医疗服务和其他市场竞争比较充分、个性化需求比较强的医疗服务价格，由医疗机构自主制定。规范公立医院改制，原则上政府举办的精神病院、妇幼保健院、中医医院等不进行改制。
3.深化公立医院编制人事制度改革。全面实行人员控制总量备案管理，医院根据业务水平、类型特点、床位数、门诊量等确定人员控制总量，经主管部门研究同意后报机构编制部门备案。医院在人员控制总量内制定并执行用人计划，建立动态调整机制。医院自主拟定岗位设置方案，合理配置医师、护师、药师和其他专业技术人员、管理人员以及必要的后勤保障人员，按规定公开招聘，实行分类管理。采取考察方式直接招聘医院紧缺的专业人才、高层次人才。岗位设置方案及公开招聘、直接招聘结果实行备案制。对已经取得专业技术职称的医护人员，由医院自主聘用。实行竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。控制总量内人员在岗位聘用、收入分配、职称评定、管理使用等方面享受同等待遇。推进公立医院养老保险制度改革，人员控制总量内的所有人员参加事业单位养老保险，并建立职业年金制度。
4.建立符合医疗行业特点的薪酬制度。按照“允许突破现行公立医院工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，合理确定公立医院薪酬水平和绩效工资总量，推动公立医院同岗、同薪、同待遇。探索制定公立医院绩效工资总量核定办法，适当放宽绩效工资总量控制，合理确定医务人员收入水平。对工作时间之外劳动较多、高层次医疗人才集聚、公益目标任务繁重、开展家庭医生签约服务的公立医疗机构在核定绩效工资总量时予以倾斜。核定公立中医医院绩效工资总量时，应将中医药特色优势发挥情况作为重要考核指标，内部绩效考核政策应重点向提供中医药服务的医务人员倾斜。公立医院根据内部绩效考核制度自主进行收入分配，着力体现医务人员技术劳务价值，重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和突出贡献人员倾斜，多劳多得、优绩优酬、同工同薪。建立动态调整机制，逐步提高人员经费支出占医院总支出的比例。公立医院可以探索实行目标年薪制和协议薪酬。鼓励试行院长年薪制。
5.建立以质量为核心、公益性为导向的医院考评机制。健全医院绩效评价体系，考核应涵盖社会效益、服务提供、质量安全、综合管理、可持续发展等内容。将落实医改情况纳入医院考核范围，强化医院和院长的主体责任，考核结果与政府投入、医保支付等挂钩。医务人员考核突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术难度、风险程度和服务对象满意度等。
6.控制公立医院医疗费用不合理增长。加强临床路径管理，逐步提高实施临床路径管理的病例数占公立医院出院病例数的比重，杜绝过度检查、过度治疗，控制高值医用耗材不合理使用和医药费用不合理增长，破除逐利机制。落实处方点评制度,严格用药管理，促进合理用药。对公立医院药品、高值医用耗材、大型医用设备检查等情况实施跟踪监测，定期向社会公开医院的价格、医疗服务效率、次均医疗费用等信息。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查、治疗等收入挂钩。到2020年，医疗费用增长幅度稳定在合理水平。
（三）建立高效运行的全民医疗保障制度
1.健全稳定可持续的筹资机制。完善参保缴费政策，逐步建立居民个人缴费标准与收入相挂钩的动态筹资机制，适当提高个人缴费比重。到2020年，基本医保参保率稳定在95%以上。按照保基本、促公平、兜底线的原则，完善与筹资水平相适应的报销政策，职工和居民医保政策范围内住院费用支付比例分别达到75%以上和70%左右，保证群众医疗保障水平总体不降低。建立健全居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助和定点医疗机构的信息共享机制，实行定点医疗机构“一站式”结算。完善医保异地就医即时结算政策。
2.深化医保支付方式改革。全面推行按病种付费、按人头付费、按床日付费等复合型医保支付方式，逐步推开按疾病诊断相关分组付费（DRGs）和基层医疗卫生机构慢性病患者按人头打包付费。推进和加强临床路径管理，逐步扩大按病种付费病种数和住院患者按病种付费的覆盖面。到2020年，全面建立起适应不同疾病、不同服务特点的多元复合式医保支付方式，按项目付费占比明显下降。健全医疗保险经办机构与医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和风险分担机制。建立结余留用、合理超支分担的激励约束机制。
继续落实医保对中医药服务的支持政策，扩大中医优势病种数量和实施范围，逐步建立中医优势病种治疗体系。医保部门按照政策规定支持中医药发展，提高中医药治疗报销比例、取消门诊限额、增加中医药诊疗报销项目、调整医保支付范围、合理制定服务价格等方面的政策优惠，探索符合中医药服务特点的支付方式，鼓励提供和使用适宜的中医药服务。
3.健全重特大疾病保障机制。完善职工和居民大病保险政策与运行机制，将部分抗肿瘤靶向类药物和治疗其他疾病的特效药费用纳入补偿范围。对低保对象、特困人员、建档立卡贫困人口、低收入重度残疾人等困难群体实行倾斜性支付政策，提高受益水平。
4.推动商业健康保险发展。实施长期护理保险制度，为长期处于失能、半失能状态的参保人员提供日常生活照料和基本护理服务。鼓励保险公司开发中医药养生保健等各类商业健康保险产品，提供与其相结合的中医药特色健康管理服务。推动医疗责任保险覆盖二级以上公立医院，支持医疗机构和医师个人购买医疗执业保险。到2020年，医疗责任保险覆盖所有公立医院和80%以上的基层医疗卫生机构。制定和完善财政税收等相关优惠政策，支持商业健康保险加快发展。
（四）建立规范有序的药品供应保障制度
1.深化药品供应领域改革。加快推进仿制药质量和疗效一致性评价，鼓励创制新药，鼓励以临床价值为导向的药物创新。完善短缺药品预警机制，扶持低价药品生产，解决好低价药、“救命药”“孤儿药”以及儿童用药的供应问题。
2.深化药品流通体制改革。严格药品经营企业准入标准，推动药品流通企业兼并重组，整合药品经营企业仓储资源和运输资源，减少流通环节，促进有序竞争。推动流通企业向智慧型医药服务商转型，建设和完善供应链集成系统，支持流通企业向供应链上下游延伸开展服务。应用流通大数据，拓展增值服务深度和广度，引导产业发展。鼓励绿色医药物流发展，发展第三方物流和冷链物流。支持药品、耗材零售企业开展多元化、差异化经营。推广应用现代物流管理与技术，规范医药电商发展，健全中药材现代流通网络与追溯体系，促进行业结构调整，提升行业透明度和效率。
合理引导药品配送关系建立，优先选择规模大、网络广、服务优、信誉好且具备现代物流能力的企业，提高配送集中度。鼓励医院与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与配送企业结算配送费用。严格诚信记录和市场清退制度，对企业存在商业贿赂行为、中标后不签订合同、不按合同约定及时配送或供应质量不达标药品、拒绝提供偏远地区配送服务等情况，严格执行取消中标资格、公开通报、违规约谈、市场清退等制度规定，确保药品足额供应。建立医药生产经营企业黑名单制度，健全部门联席会议成员信息共享、披露及分工协作机制，加强医药购销全过程规范管理，严厉打击挂靠经营、商业贿赂、生产经营伪劣药品等违法违纪行为。
3.完善药品和医用耗材集中采购制度。规范公立医院药品集中采购。积极配合烟台组建公立医院采购联合体，加快推进在省级药品采购平台上自行议价采购。压缩药品流通环节，公立医疗机构全面推行“两票制”。规范和推进高值医用耗材、检验检测试剂、大型医疗设备集中采购，确保高值医用耗材采购各环节在阳光下运行。
4.巩固完善基本药物制度和药物政策。巩固基本药物制度实施成果，加强儿童、老年人、慢性病人、严重精神障碍患者等特殊人群基本用药保障。完善基本药物优先和合理使用制度，坚持基本药物主导地位。推动医药分开，医疗机构不得限制处方外流，患者可凭处方到零售药店购药。完善医疗机构和零售药店药师管理制度，体现药事服务价值。
（五）建立严格规范的综合监管制度
1.深化医药卫生领域“放管服”改革。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，推进医药卫生领域行政审批制度改革,对确需保留的行政审批事项，建立清单制度并向社会公示。促进医疗卫生机构转变服务模式，改善服务质量。
2.构建多元化的监管体系。完善政府主导、第三方广泛参与、医疗卫生机构自我管理和社会监督为补充的多元化综合监管体系。利用信息化手段对医疗机构门诊、住院诊疗行为和费用开展全程监控和智能审核。医保经办机构建立医疗服务实时监控网络系统，实现医疗服务信息事前提示、事中监控预警、事后责任追溯。强化审计监管，健全医院财务审计和院长经济责任审计制度。加快全市药品信息公共服务平台建设，公开价格、质量等信息。建立健全社会共治机制，加大信息公开和宣传教育力度，拓宽公众参与监管的渠道，主动接受社会监督。
3.强化全行业综合监管。加强医疗机构和医务人员的许可准入、服务评价和质量监管，完善不良执业记分制度，把依法执业情况作为医疗机构等级评审、评先评优、资质准入、重点学科、科研课题和人员评优、晋升等事项的重要内容，并纳入信用体系建设。推行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查，抽查情况及查处结果及时向社会公开。建立违法违纪“黑名单”制度，对进入“黑名单”的机构和人员依法依规严肃处理。加强对社会办医疗机构产权归属、财务运营、资金结余使用，以及医疗养生类节目和医疗广告的监督管理。到2020年，对各级各类医疗卫生机构监督检查实现100%覆盖。
4.引导规范第三方评价和行业自律。鼓励符合条件的第三方积极开展或参与评价标准的咨询、技术支持、考核评价等工作，推动医疗机构考核评价由政府主导逐步向独立第三方评价转变。强化行业自律，引导医疗卫生机构主动加强信息公开，及时向社会公开质量安全、费用和效率等信息，自觉接受社会监督。加强医德医风建设，弘扬救死扶伤精神，提升医务人员人文素质和职业素养，提高依法执业水平，构建和谐医患关系。
（六）统筹推进相关领域改革
1.健全完善人才培养使用和激励评价机制。健全医务人员培训培养制度，使每名医务人员都有接受继续教育和职业再培训的机会。加强儿科、精神、老年医学、急救、康复等紧缺人才培养。积极开展农村订单定向医学生免费培养工作。完善毕业后教育制度，所有新进医疗岗位的本科及以上学历临床医师均接受住院医师规范化培训。实施中医药传承与创新人才工程，促进中医药传承与发展，建立健全中医药师承教育制度。
创新卫生人才使用机制。完善职称晋升体系和职称晋升办法，增设基层卫生高级岗位，加强人员聘用，拓宽医务人员职业发展空间。关心重视乡村医生队伍建设，合理提高待遇，建立健全乡村医生退出机制。
依法严厉打击涉医违法犯罪行为特别是伤害医务人员的暴力犯罪行为，坚决从严查处涉医突发案（事）件，维护正常医疗秩序，保护医务人员安全。完善医疗纠纷调解机制，健全院内调解、人民调解、司法调解、医疗风险分担机制有机结合的“三调解一保险”制度体系，构建和谐医患关系。
2.积极支持社会办医。鼓励社会力量兴办健康服务业，支持符合条件的企业利用资本市场上市挂牌、发行债券和并购并组，促进风险投资进入健康产业。推动商业保险机构以出资、新建等方式兴办医疗、养老、健康体检等健康服务机构。健全非营利性和营利性医疗机构分类管理制度。落实在市场准入、社会保险定点、重点专科建设、职称评定、医院评审等方面对所有医疗机构同等对待的政策措施。允许公立医院根据规划和需求与社会力量合作举办新的非营利性医疗机构，支持社会办医疗机构与公立医院加强合作，共享人才、技术、品牌。控制公立医院特需服务规模，特需服务比例不超过全部医疗服务的10%。探索社会力量办营利性医院综合评价机制。提升对外开放水平，吸引境外投资者通过合资合作方式举办高水平医疗机构。支持包括社会办医疗机构在内的各类经营主体开展面向国际市场和高收入人群的医疗和健康服务贸易。鼓励举办面向境外消费者的社会办中医医疗机构，培育国际知名的中医药品牌、服务机构和企业。促进医疗与养老融合发展，支持基层医疗卫生机构为老年人提供签约服务，支持养老机构开展康复护理、老年病和临终关怀服务，支持社会力量兴办医养结合机构。促进中医药健康服务发展，鼓励社会力量优先举办儿科、精神(心理)科、骨伤等非营利性中医专科医院，发展中医特色的康复医院、护理院。鼓励举办只提供传统中医药服务的中医门诊部和中医诊所。推进中医药与养老、旅游等融合发展。到2020年，社会办医疗机构占比达到30%以上。
3.推进公共卫生服务体系建设。推进政府购买基本公共卫生服务, 建立公共卫生机构与医疗机构、基层医疗卫生机构分工协作机制，完善公共卫生服务项目经费分配方式、效果评价和激励约束措施。到2020年，基本公共卫生服务逐步均等化机制基本完善。推进妇幼保健机构标准化建设，实现保健和临床有机融合。大力推进残疾人健康管理，加强残疾人社区康复。将更多成本合理、效果确切的中医药服务项目纳入基本公共卫生服务。推进居民健康卡、社会保障卡等应用集成，激活居民电子健康档案应用，推动预防、治疗、康复和健康管理一体化的电子健康服务。深入开展爱国卫生运动。
三、保障措施
（一）强化组织领导。各领导小组成员单位要高度重视医改工作，要依据本规划及时制定细化配套措施，加强协作配合，精心组织实施。
（二）强化责任落实。落实各领导小组成员单位的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任，建立责任落实和考核的刚性约束机制。加大政府卫生投入力度，全面落实政府对符合区域卫生规划的公立医院投入政策，落实对中医院的投入倾斜政策，逐步偿还和化解符合条件的公立医院长期债务。
（三）加强督查评估。强化责任分工，建立改革任务台账制度，将责任层层落实到位。加强督查督办，对发现的问题列出清单、明确责任、限定时间、挂账整改。开展第三方评估，对改革举措执行情况、实施效果和群众满意度等进行综合评估。加强对医改进展和成效的监测评估，及时通报情况并落实问责机制，确保各项改革措施落地落实。
（四）强化宣传引导。坚持正确的舆论导向，大力宣传医改进展成效、典型经验和先进人物，加强政策解读，及时回应社会关切，合理引导社会预期，提高群众对改革的知晓率和参与度，提高医务人员投身改革的积极能动性，营造全社会关心、理解和支持医改的良好氛围，最大限度凝聚共识，推动医改向纵深发展。
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