一、起草背景、过程及决策依据

近年来，随着农村土地“三权分置”政策的贯彻落实，土地经营权流转规模不断扩大，工商企业等社会资本流转取得土地经营权开展农业经营的情况越来越多。工商企业等社会资本参与带来的土地集中和大面积经营，涉及承包农户数量多，容易出现侵害农民权益、耕地“非粮化”甚至“非农化”等问题，有必要强化对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的监管。

原农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（农经发〔2015〕3号），2018年12月修订的《中华人民共和国农村土地承包法》，2021年10月开始施行的《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》均对建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度作出规定。2021年3月，农业农村部颁布了《农村土地经营权流转管理办法》，对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的审查审核程序及风险防范制度作出规定。2022年1月，国务院办公厅印发《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（国办发〔2022〕2号），将“工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权审批”列入行政许可事项清单，并明确实施机关是“省级、设区的市级、县级、乡镇政府（由农业农村部门或者农村经营管理部门承办）”。2022年6月，省政府印发《关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（鲁政发〔2022〕10号），明确要求，落实行政许可事项清单管理，承接国家确定的行政许可事项。2023年《国务院办公厅关于公布＜法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2023年版）＞的通知》（国办发〔2023〕5号）、《山东省人民政府办公厅关于公布＜山东省行政许可事项清单（2023年版）＞的通知》（鲁政办发〔2023〕4号）文件又重申了此规定。

2022年12月，山东省农业农村厅印发《山东省工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权资格审查、项目审核和风险防范管理办法》（鲁农法字〔2022〕30号）为有序引导工商资本下乡，进一步加强农村土地经营权流转管理服务，切实保护广大农户合法权益完善了制度支撑，为有序实施行政许可事项，强化对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的监管和风险防范，市农业农村局起草了《招远市工商企业等社会资本流转土地经营权分级资格审查、项目审核和风险防范制度实施细则》经征求意见、部门会签、合法性审查、公平竞争审查等程序，报市政府同意后，以市政府办公室文件印发。

二、主要内容

《招远市工商企业等社会资本流转土地经营权分级资格审查、项目审核和风险防范制度实施细则》共7章37条，主要包括七方面内容：

（一）总则。主要阐明了制定《实施细则》的目的、依据、管辖对象与管辖范围。明确资格审查、项目审核和风险防范工作坚持依法依规、便民便企、农地农用、护权护利四个原则。明确市、镇街两级在资格审查、项目审核和风险防范方面的工作职责。

（二）规范管理。明确工商企业等社会资本流转土地经营权的经营主体资格准入、流转备案。农村土地经营权流转，是指在承包方与发包方承包关系保持不变的前提下，承包方依然在一定的期限内将土地经营权部分或者全部交由工商企业等社会资本自主开产生产经营的行为。流转期限不得超过20年并不得超过二轮承包剩余期限。

（三）资格审查和项目审核。对申请材料和审查审核程序作了进一步细化，明确审查审核主要包括资格审查、项目审核两方面内容。规定了工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权实行分级审查审核制度，根据流转面积、流转区域情况，分别在市、镇街两级审查审核，同时对申请材料、审查审核程序作出了明确规定。

申请审查审核应当提供土地经营权流转意向协议书、营业执照及法定代表人（负责人）身份证明或自然人身份证明、土地经营权流转明细清单及平面图、农业经营能力或资质证明、守信承诺书、农业经营项目规划（实施方案等项目建设材料）等申请材料。涉及未承包到户集体土地的，还应附集体经济组织成员的村民会议或村民代表大会纪要。工商企业等社会资本对所提供资料的真实性、准确性负责。

审查审核应当按照以下程序进行：受让主体与承包方（或者村集体经济组织）进行协商并签订流转意向协议书；按照分级审查审核规定，受让主体向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门或者县级以上地方人民政府农业农村主管部门提交流转土地经营权审查审核申请材料。乡（镇）人民政府依法组织相关职能部门、农村集体经济组织代表、农民代表、专家等就土地用途、受让主体农业经营能力或资质、以及经营项目是否符合粮食生产等产业发展规划等进行审查审核，并于受理之日起20个工作日内作出审查审核意见。

对工商企业等社会资本大规模、长时间，以及整村（组）流转、涉及农户群体较大的土地经营权流转行为，要进行重点审查审核和监督检查，及时查处纠正违法违规行为。

（四）风险防范。建立风险防范制度，明确镇街在风险方面的工作职责。强调要切实保障农地农用，在流转中尊重农民意愿，对农户流转土地经营权可能遇到的风险进行有效管控。建立土地经营权流转退出、违规惩戒机制。

承包方和受让方在农村产权交易市场公开开展土地流转交易业务。除承包方将土地交由他人代耕不超过一年的其他土地流转业务外，其余土地流转业务均应在市农村产权交易中心（镇街产权交易分中心）组织指导下签订规范的农村土地流转合同后进行交易。

建立土地经营权流转风险保障金制度，鼓励保险机构为土地经营权流转提供流转履约保证保险等多种形式保险服务，最大限度保障承包方权益。

指导签订规范流转合同。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当向达成流转意向的双方提供统一文本格式的流转合同，并指导签订。

（五）监督管理。明确市镇街应当加强对工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权工作的领导，健全工作机制，确保职责落实到位。

（六）纠纷调处。明确土地经营权流转纠纷调处实行属地管理。县级设立土地承包仲裁委员会，镇街设立土地承包调解委员会开展土地承包纠纷调处工作。

（七）附则。明确镇街可以结合实际制定审查审核的具体流程。规定了《实施细则》的施行时间。

招远市农业农村局

2023年5月23日